駱偉建：論“一國兩制”下的香港特區選舉制度的完善 | 澳門法學202102

【作者】駱偉建（澳門大學法學院教授，澳門大學法學院憲法與基本法研究中心主任，全國港澳研究會副會長）

【来源】北大法宝法学期刊库《澳門法學》2021年第2期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

目次

一、確立符合“一國兩制”的香港特區選舉制度

二、香港特區現行選舉制度存在漏洞和缺陷

三、完善香港特區選舉制度的功效

　　2021年3月11日第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》。根據全國人大的決定，全國人民代表大會常務委員會於2021年3月30日修訂了中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法和附件二香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程式。用“決定+修訂”模式確立了香港特區的符合“一國兩制”方針，符合香港特區實際情況，確保愛國愛港者治港，有利於維護國家主權、安全和發展利益，保持香港長期繁榮穏定的民主選舉制度。全國人大的決定及其常委會的修訂引起了社會的廣泛關注，主要集中在三個問題上。第一，香港特區的選舉制度為什麼要完善。回答這個問題，需要對香港選舉制度應該是什麼樣的應然性問題作出清晰的論證。第二，香港特區選舉制度存在哪些缺陷和不足需要改善？回答這個問題，必需對香港選舉制度的實然性問題進行符合實際的分析。第三，完善香港選舉制度的意義和作用是什麼。回答這個問題，需要通過對選舉制度修改的內容作出合理解析。總之，通過對以上三個問題的分析，理解完善香港選舉制度的目標就是要將特區選舉制度的應然性和實然性有機地統一，構建“一國兩制”下的新型民主選舉制度，保障“一國兩制”的順利實施。

　　香港特區選舉制度應該是怎樣的？這是研究香港選舉制度的首要問題。只有在這個問題上說清楚了，才能討論其他的問題。全國人大的決定對香港特區選舉制度應該是怎樣的問題作出了明確的回答。“香港特別行政區實行的選舉制度，包括行政長官和立法會的產生辦法，是香港特別行政區政治體制的重要組成部分，應當符合‘一國兩制’方針，符合香港特別行政區實際情況，確保愛國愛港者治港，有利於維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定。”從全國人大的決定中，可以概括和提煉為特區的選舉制度應該做到兩個符合，一個確保，兩個有利。

　　香港特區選舉制度為什麼應該做到兩個符合，一個確保，兩個有利呢？對此，必須講清楚特區選舉制度和“一國兩制”的關係。“一國兩制”的核心是什麼？實行“一國兩制”的目的是什麼？選舉制度是否應該符合“一國兩制”的核心要義，是否應該服務於“一國兩制”的目的這樣一些既根本又具體的問題。

　　（一）“一國兩制”的宗旨和目的

　　馬克思說過，有意識的生命活動把人同動物的生命活動直接區別開來。中國的哲學家馮友蘭先生也說過，“人與其他動物不同，在於當他做什麼事時，他知道自己在做的是什麼事，並且自己意識到，是在做這件事。正是這種理解和自我意識使人感到他正在做的事情的意義。”人不僅可以有目的而且必須有目的。人類活動的特點就是有意識活動。有意識的活動就會有意識的目的。從鄧小平先生“一國兩制”的構想到國家制定的“一國兩制”方針政策都有清晰的目標和目的。所以，認識“一國兩制”的目的是認識選舉制度與“一國兩制”關係的前提和出發點。

　　認清楚“一國兩制”的目的，就要認識中國歷史和國家戰略。從中國歷史角度看，“一國兩制”是為了解決歷史遺留問題，即鴉片戰爭後香港被英國佔領，十六世紀中葉後澳門被葡萄牙逐步佔領而造成的香港、澳門與祖國分離的問題，解決歷史遺留問題的核心是結束國家分裂狀態，實現“祖國統一”。在實現國家統一後，中國恢復對港澳行使主權。從中國發展的戰略角度看，國家的目標是建設社會主義現代化的強國，“一國兩制”是國家治國方略的一個部分，服務于國家現代化建設，在國家發展大局中，港澳特區融入國家發展，發揮優勢和所長。所以，“一國兩制”的方針政策是中國歷史和現代化要求的產物，具有充分的歷史正當性和現實正當性。總之，“一國兩制”是中國實際需要，符合中華民族的根本利益和國家的戰略目標，是在解決歷史問題和適應現實需要時形成的有中國特色的方針政策。“一國兩制”方針政策能夠解決並服務於國家的三個基本任務。第一，國家統一的任務。鄧小平先生指出，主權問題不是一個可以討論的問題，中國恢復對港澳行使主權是堅定不移的，沒有迴旋餘地。同時實行適合港澳的政策，不僅港澳居民接受，外來投資者也能接受，對他們有好處。“一國兩制”通過採取在一個國家內實行兩種不同社會制度的方式，滿足各方的實際利益和需要，妥善解決歷史遺留問題，完成國家統一的任務。第二，國家現代化的任務。中國共產黨的十九大報告指出：保持香港澳門長期繁榮穩定，實現祖國完全統一，是實現中華民族偉大復興的必然要求。“一國兩制”將港澳融入國家的發展，參與國家現代化強國的建設。港澳被英國和葡國佔領和管治是中國落後挨打，帝國主義侵略，強迫中國簽訂不平等條約造成的。中國要避免歷史悲劇重演，振興中華民族，必須實現國家的現代化。在中國現代化的過程中不僅要解決國家的統一問題，更要讓港澳發揮在國家現代化過程中的作用，融入到國家的發展之中，共同完成國家現代化的建設任務。在這個過程中，共擔中華民族的歷史責任，共用中華民族的榮光。第三，保持特區穏定發展繁榮的任務。“一國兩制”採用特別行政區的政策和制度，一方面保留港澳原有的社會制度，有利於保持社會穏定，經濟發展，民生改善。另一方面國家的不斷發展和壯大有能力支援特區的發展，為特區的發展提供廣闊的發展空間和更多機遇，完成特區穩定發展的任務。簡言之，國家統一和國家現代化構成了“一國兩制”的使命和目的。

　　如何達成上述目的，在港澳問題上可以有兩個選擇，一是採取傳統的一國一制的方法，二是採取“一國兩制”的方式。採取哪一種方式，關鍵看哪一種方式有利於國家的利益和港澳的利益。經過論證和實踐，事實證明“一國兩制”方針政策是最佳的解決辦法和制度安排。通過實行“一國兩制”的方針和特別行政區的制度達到既可以實現國家的統一，又能夠維護國家的主權、安全、發展利益和特區的繁榮穏定發展的目的。

　　（二）“一國兩制”宗旨和目的決定香港特區的選舉制度

　　正如上述，人類的活動可以分解為目的和手段兩個方面。目的是實踐活動要過到的目標，手段是人要達到目的的方法。事物的發展規律是先確定做事的目的，再選擇做事的方法。方法是為了解決問題，為達到目的所用。認清了目的，有利於我們選擇達到目的的方法和手段。國家的治理目標、治理能力和治理方法三者之間的關係應該是，適應治理目標的方法，能夠說明達到目的的辦法就是好辦法，就是適合的方法。只有運用了好的方法、適合的方法才能夠保障治理的能力和效果。目標決定方法，方法有利於目標的完成。所以，目的是第一位的，方法是第二位元的，由目的決定方法。因此，我們絕對不能脫離目標、目的去講方法，選擇方法。否則，就會犯本末倒置的錯誤。

　　特區選舉制度應該是怎樣的，是由“一國兩制”的宗旨和目的，即國家統一和國家現代化來決定的，有利於國家統一和國家現代化的選舉制度就是應該的，就是適合的。否則，就是不適合的，應該改革的。所以，特區選舉制度與國家統一和國家現代化的終極目標相比，它僅僅是一種手段和方法。兩者之間是根本目的和具體方法的關係。選舉制度是一項重要的制度，也是治國理政的一個重要的方法。中國恢復對香港行使主權，已經將香港納入國家的治理體系，香港特區的政治體制，包括選舉制度，作為制度而言它是國家治理體系中的一個組成部分，必須服從和適應國家的整體的治理體系。在“一國兩制”方針政策下，特區的選舉制度要符合國家主權、安全和發展利益；符合單一制國家下中央對特區的絕對管治權；符合愛國者為主體治理特區的要求。只有愛國者為主體牢牢掌握特區的管治權，才能落實“一國兩制”的宗旨，保持“一國兩制”的實踐始終走在正確的道路上和保持正確方向。作為方法而言它是國家治理的一種手段，服從和服務于國家治理的目的和目標，要適應中央領導特區，特區對中央負責的要求；要適應行政主導，發揮行政效能的需要。如果選舉制度不能有助於，相反是干擾阻礙國家統一和國家現代化的實現，破壞行政主導，選舉制度就要改變。

　　選舉制度是治國的手段和方法，從方法和手段的角度看，不存在唯一或終極的手段和方法。只有適合還是不適合達到目的的手段和方法。所以在人類歷史上和當代的國際社會中，治國的方法有許多種，民主選舉制度只是其中之一，就是世界上的選舉制度也是多樣性的。目標有高與低之別，如現代化水準有高低，所以目標之間有可比性。但方法是用來達到目的的，凡是適合達到目的方法的就是好的，沒有高低之分。各國的國情不同，實際條件不同，達到現代化的方法就存在多樣性，不存在唯一的方法。選舉制度同樣如此，它是治國的方法之一，既沒有所謂的“國際標準”，也不能用一種選舉制度去否定另外一種選舉制度。選舉制度作為方法只有合適和不合適，沒有先進落後的標準。如果要在選舉制度之間作比較，充其量只有形式的意義，發現他們之間的區別，並沒有實質的意義，方法是否適合於達到目的，不是由方法本身可以決定的，是需要由目的來檢驗。所以，用一人一票的普選方法去否定適應“一國兩制”宗旨和目的的特區選舉制度就是搞錯了目的和方法之間的關係。我們如何判斷民主選舉制度是發展還是倒退，不應該以某一種民主選舉制度的形式為標準，將一人一票的選舉視為民主選舉制度的最終形式並以此來判斷民主選舉制度的好壞是武斷的，也不符合民主選舉形式多元性、多樣化的現實。同樣道理，選舉制度是否適合也不是由理論來決定，是由實踐來檢驗。因此，我們應該始終堅持以是否符合和有利於達到“一國兩制”宗旨和目的為標準對選舉制度是否應該，是否適合作出正確的判斷。

　　我們論述了香港特區的選舉制度應該是怎樣，那麼回到現實中，現行的選舉制度是否符合了應當的要求呢？如果香港選舉制度的不完善，無法滿足“一國兩制”的宗旨和目的，並與“一國兩制”的宗旨和目的脫節，出現重大的危機，那麼改革和完善選舉制度就是必然的選擇。香港現行選舉制度突出問題，一是沒有完全符合“一國兩制”意義上應有的選舉制度的要求。二是不能保障愛國愛港者治理的要求。具體問題有：

　　（一）有人利用選舉制度搞五花八門的“公投”

　　早在2009年有部分立法會議員打著“儘快實現真普選、廢除功能組別”的旗號，並以“五區公投、全民起義”作選舉口號，在香港島、九龍東、九龍西、新界東及新界西五個選區，每區均有一位反對派立法會議員辭職，產生五個空缺席位，然後按照香港《立法會條例》第36條必須進行補選，將補選當作為“變相公投”讓市民投票，對特區政府和中央政府製造壓力，並引起國際上關注。隨後，在2014年再次舉辦“6.22公投”，以“真普選”為號召，搞公民提名，公民推薦行政長官，否定基本法規定的提名委員會提名的制度，反對全國人大常委會關於行政長官和立法會產生辦法的“8.31”決定，並借此發動“佔領中環”、“公民抗命”、“公民不服從”違法活動。2020年，反中亂港勢力發動“6.20”公投，公然聲稱反對全國人大關於香港維護國家安全立法的決定，提出所謂的“罷工罷課公投”。最後發展到縱容港獨，為港獨張目，搞“港獨”公投。這些非法“公投”直接危害國家安全和國家主權，挑戰中央的管治權。對於香港反對派勢力搞“公投”，國務院港澳事務辦公室發言人指出，“在香港特別行政區以任何形式對未來政制發展問題進行所謂‘公投’，與香港特別行政區的法律地位不符，是從根本上違背香港特別行政區基本法和全國人民代表大會常務委員會有關決定的。”

　　（二）有人利用立法會平臺阻擾和對抗中央管治權

　　2003年，香港特區政府向立法會提出落實基本法第23條的憲制責任，維護國家安全法的法案，但反對派議員公然違背立法會議員的誓言，不履行擁護基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的法律義務，與外國政治勢力勾結，反對特區履行憲制責任自行立法維護國家安全。2014年全國人大常委會根據香港基本法的規定，就行政長官和立法會的產生辦法作出了循序漸進發展民主的“8.31”決定。2015年，特區政府根據全國人大常委會“8.31”決定向立法會提出了政改法案，但遭到反對派議員否決。2019年特區政府為落實香港基本法附件三《中華人民共和國國歌法》，向立法會提交了《國歌條例草案》，反對派議員為了阻撓審議國歌法條例，採用各種手段，無理取鬧，更有採取暴力手段衝擊立法會會議，拖延審議長達十個月之久。在所提議案均被立法會主席否決後，有反對派議員竟潑出惡臭物體，導致會議暫停。這些反對派議員的所作所為，矛頭直指中央的管治權，對抗中央在國家安全和特區政治發展問題上的領導權、決定權和主導權。

　　（三）有人利用選舉機會意圖奪取特區管治權

　　反中亂港勢力為了達到奪取特區管治權的目的，利用選舉制度的缺陷，提出了具體的奪權計畫，即“35+方案”，讓反對派議員在立法會中過半，癱瘓特區政府。為達此目的，反中亂港分子和反對派政團串通組織搞所謂的初選，以“公民投票”為幌子裹挾民意，為反對派參選協調造勢。對此，2020年7月4日，中央有關部門嚴厲譴責反對派政團組織的所謂“初選”，嚴正指出此舉是對香港特別行政區選舉的非法操控，是對香港基本法和香港國安法的公然挑戰，並表示支持香港特別行政區行政長官、政府有關部門和中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室發言人對此表明的嚴正態度，堅決支持依法查處有關違法行為。非法的“初選”行徑目無法律，嚴重挑戰香港特別行政區憲制秩序，干擾和破壞香港民主選舉制度，侵蝕特區政府依法組織選舉的權力，背棄選舉公平原則，公然挑釁香港基本法和香港國安法，絕不能允許，理應受到法律的追究。

　　（四）有人利用議員身份勾結外國勢力干涉中國內政

　　2014年，外國政治勢力將黑手伸進了香港，近年香港反對派政客、議員跑到外國“求助”，經常去外國告洋狀，成為副總統、副首相、外交國務大臣、參議員和所謂國際知名媒體的座上實，為反對派撐腰打氣。個別帶頭鬧事的年輕人被“保送”到美國名校就讀。反對派與一些西方國家政客遙相呼應，理應外合，引入外國勢力干預，要求外國制裁國家和香港。早在2003年6月26日，美國會眾院通過了關於香港《基本法》第23條立法問題的決議案，呼籲香港特區政府撤回此項立法。2021年4月，美國將所謂“香港自治法案”簽署成法，直接干涉中國內政和香港事務。有區議員在區議會上恐嚇政務專員會讓美國給予制裁。對此，中央和特區政府堅決反對外國干涉中國內政的野蠻行徑，全力採取一切合理合法的反制措施。

　　（五）有人採用“拉布”手段阻擾香港特區政府依法施政

　　從2012年開始，立法會中間的反對派議員就採取拉布的形式阻撓2012年立法會（修訂）條例草案的審議，無理提出2464項的修訂，共計1306條，拉布三星期使審議沒有結果。2015年4月1日，特區政府發展局表示由於反對派議員拉布導致多項由立法會財務委員會審議的工務工程出現延誤和超支，減少了工務工程的進展，27項於上一年度提出的基本工程撥款申請，因為未能獲得立法會工務小組委員會或者立法會財務委員會審議，以致平均需要延誤半年才開展，項目費用超支增加約25億港元，與過去數年每年獲逾60億港元撥款大相徑庭。反對派議員在立法會展開不合作運動，令多項關乎民生的議案和公務員加薪，低收入的在職家庭津貼等都無法獲得立法會財務委員會通過。立法會財務委員會在處理公務員加撥款申請時，反對派議員不僅故意抹黑員警，而且多次要求將警隊從公務員加薪申請中刪除，否則不予通過，企圖與暴徒們裡應外合，利用他們議員的權利為“黑暴”護航，掃除員警這一障礙。如果以拉布每日需要100萬元計，這些年來被反對派議員浪費的公帑是無計其數。反對派議員不僅不反對社會暴力，相反配合社會暴力，最後自己也要在議會內行使暴力。從“占中”到“反修例”就是搞社會動亂，搞“攬炒”，這些行為危害國家發展利益，損害特區繁榮穏定。

　　以上這些問題，形式各異，產生的原因，歸根結底就是立法會沒有做到以愛國者為主體，選舉制度存在漏洞和缺陷。要從根本上解決這些問題，要確保愛國者為主體治港，就要完善特區的選舉制度。

　　修改和完善特區選舉制度的目的不是放棄和改變“一國兩制”方針政策，而是通過堵塞選舉制度的漏洞，彌補選舉制度的缺陷，系統地完善選舉制度的體系，更好的落實“一國兩制”方針政策。

　　（一）完善選舉制度的法治基礎

　　“決定+修訂”完善香港特區選舉制度，是全國人民代表大會依據憲法和基本法的規定進行的，有充分的法治基礎。根據憲法第31條的規定，特別行政區的制度由全國人民代表大會以法律規定。第62條規定，全國人民代表大會職權之一，決定特別行政區的設立及其制度。所以，規範特別行政區制度，包括政治體制中的選舉制度是屬於中央的事權，由中央主導和決定。根據香港基本法第159條的規定，基本法的修改權屬於全國人民代表大會。基本法包括正文和附件，這次“決定+修訂”基本法的附件，是依法行使立法權。所以，“決定+修訂”既符合憲法，也符合基本法，立法依據堅實可靠。

　　“決定+修訂”沿用了香港維護國家安全法立法的做法，由全國人民代表大會先行作出決定，授權全國人大常委會根據《決定》修改香港基本法附件一和附件二，再由香港特區修改和完善有關選舉條例配合。這是行之有效的做法，符合國家和特區的立法程式。

　　（二）完善選舉制度的合理安排

　　“決定+修訂”完善香港特區選舉制度，充分體現了合理性。第一，體現了廣泛代表性。選舉委員會組成人員從原先的1200人擴大到1500人。選舉委員會組成界別由原有的四個界別增加到五個界別。第五個界別由全國人大代表、全國政協委員、全國性團體代表組成，強化了國家利益的代表。人數增加和界別增加擴大了代表性。第二，體現了利益兼顧，均衡參與。選舉委員會的界別和比例的調整，由原來的38個界別分組調整為40個界別分組，新增了“中小企業”、“基層社團”、“同鄉社團”界別分組，更好地照顧了各階層各界別人士的參與。第三，體現了愛國者為主體治港的要求。選舉委員會除保留選舉行政長官人選的職能外，還新增選舉立法會議員，參與立法會候選人提名的職能。這兩項職能，一方面選舉委員會由愛國者為主體組成，從而保證選舉委員會選舉產生的議員符合愛國者的要求。另一方面，立法會候選人需要得到選舉委員會五個界別中的各界別至少兩位委員提名，這樣可以排除反中亂港分子入局，最終有利愛國者為主體組成立法會。第四，體現了嚴把參選資格關。設立了候選人資格審查委員會，全流程進行監督。不僅從法律規定的要件上作一般性審查，還要對是否擁護基本法，效忠中華人民共和國特別行政區進行實質性審查，把好入門關。

　　由此可見，完善特區的選舉制度始終圍繞和落實愛國者為主體治港這個核心展開的。通過對行政長官和立法會議員產生方式的調整；立法會議員組成的調整；立法會候選人提名的調整；候選人資格全流程監督和加強，確保愛國者為主體治港。

　　（三）完善選舉制度的有效作用

　　“決定+修訂”系統性地完善了香港特區選舉制度，修補了原有的漏洞，目的是要落實愛國者治港的原則和要求，並提供制度保障。從而，有利於維護國家主權、安全和發展利益，維護特區的穏定和繁榮，消除外部勢力的干涉和外國政治代理人的干擾，走出長期以來政治紛爭，發揮行政主導的作用，努力發展經濟，改善民生。那麼，這次選舉制度的完善實現以上目標了嗎？只要對選舉制度修改和調整的內容作出仔細的分析，就可以作出肯定的回答。一句話，愛國者執政，反中亂港者出局。香港特區選舉制度的完善，第一，有利於堅持和維護“一國兩制”的宗旨。第二，有利於維護中央管治權，中央和特區更好的合作配合。第三，有利於加強行政主導和政府依法施政，提高行政效能。

　　1.有利於落實“一國兩制”的宗旨

　　“一國兩制”的宗旨是維護國家的主權、安全和發展利益，維護特區的穏定、發展和繁榮。完善後的選舉制度，從參選者的資格審查到行政長官和立法會議員產生方式上保障愛國愛港者治理，有利於堅守“一國兩制”的宗旨。

　　認同“一國兩制”宗旨的具體要求就是愛國愛港。鄧小平先生在提出“一國兩制”的偉大構想時，明確“港人治港”須以愛國愛港為前提和條件，“有了一個共同的大前提，一個共同的目標就是愛祖國，愛香港。”“一國兩制”下的愛國者的標準是“尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復對香港行使主權，不損害香港的繁榮和穏定。”只有愛國者，才能夠擁護國家統一，擁護國家對香港恢復行使主權。只有愛香港者，才能夠維護香港的繁榮和穩定。只有愛國愛港者才會堅守“一國兩制”的宗旨。有人說，鄧小平先生說過，治港隊伍要照顧到左中右的人士，言下之意，不愛國不愛港的人也可以和應該參政。但是，這種理解割裂和歪曲了鄧小平的思想。鄧小平先生的完整思想是，“參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國愛香港的人。他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事。”在這個共同基礎上，不搞清一色，考慮左中右參政。換言之，左中右的共同點仍然是建立在愛國愛港基礎之上的，在這一點上沒有區別，沒有特殊。

　　愛國者擁護國家統一和中央行使主權，有利於正確處理“一國”與“兩制”的關係。“一國”是“兩制”的基礎，“兩制”建立在“一國”之內。鞏固“一國”，“兩制”才能存在和發展。“一國兩制”的基礎和核心是實現國家統一，中央行使主權。鄧小平先生明確提出，“關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地，坦率的說主權問題不是一個可以討論的問題。”主權問題不能討論，對外國而言，中國必須收回香港，香港要回歸中華人民共和國。中國既不承認不平等的條約，也不接受主權換治權的主張。對香港而言，香港作為中華人民共和國的一部分，一個地方行政區，不是一個獨立的政治實體，其法律地位決定了沒有脫離國家的“自決權”，沒有從國家分離出去的權利。只有在中央行使主權之下，實行高度自治。“一國兩制”的事實邏輯是，只有愛國者，才能做到認同“一國”，效忠于“一國”，維護“一國”。所以，愛國愛港者執政是“一國兩制”不變形、不走樣的基本保障。只有愛國者才能承擔維護國家統一和主權統一的責任。而鼓吹、從事、實施破壞國家統一的活動，對抗和顛覆中央的管治權，直接違背和危害了國家統一和主權統一的要求和目的，自然不能被允許參政和執政。

　　愛國者有民族自尊心和自信心，有利於保持“一國兩制”的理論和制度自信，維護國家和特區的利益。鄧小平先生指出，“要相信香港的中國人能治理好香港，不相信中國人有能力管好香港，這是老殖民主義遺留下來的思想狀態。……凡是中華兒女，起碼都有中華民族的自豪感，……要有這個自信心。”一個人對自己的民族沒有自豪感，沒有自信心，對中國人的身份不認同，甚至保留殖民主義的思想，鄙視做一個中國人，連民族氣節都沒有，怎麼能夠讓這樣的人去管理特別行政區呢？他們又怎麼可能去除殖民主義的思想和餘毒呢？這樣的人往往陽陽奉陰違，人在曹營心在漢，一有風吹草動，就暴露真面目，明裡暗裡勾結外國政治勢力干預國家和特區的事務，總想將香港置於外國管治之下，出賣國家和特區的利益。如果由他們執政，“一國兩制”的事業就完結了，香港的繁榮穏定也保不住。

　　2.有利於維護中央對特區的管治權

　　根據“一國兩制”的原則和要求，特區直轄於中央人民政府，中央領導和監督特區政府，行政長官對中央負責。完善後的特區選舉制度，加強了選舉委員會中的全國人大代表、全國政協委員和全國性團體代表的比重，行政長官候選人須獲得選舉委員會五個界別的提名，有利於保障行政長官是愛國者，得到中央的信任，與中央合作，對中央負責，排除不符合愛國者要求的，與中央對立對抗者擔任，從而防止特區與中央分庭抗禮。同樣，立法會由直接選舉、功能組別選舉和選舉委員會選舉三部分的議員構成，選舉委員會選舉立法會90位議員中的40位，有利於保障立法會以愛國愛港者為主體組成，防止反中亂港者利用立法會平臺對抗中央管治權。

　　愛國愛港者執政有利於正確處理中央管治權與特區自治權的關係。“一國”與“兩制”的政治關係，反映在權力關係上就是中央管治權與特區自治權的關係。只有愛國愛港者認同中央對特區的領導，特區須服從中央的管治，在中央與特區之間建立互相信任的關係，才能正確處理好中央與特區的關係。鄧小平先生指出，“對中華人民共和國，對中國政府沒有信任感，那麼其他一切都談不上。”可見，對中央的信任是中央對特區領導、監督、合作關係的基礎，是處理中央與特區關係的關鍵，是將中央管制權與特區自治權有機結合的保障。“一國兩制”的實踐已經證明，信任的建立和維護只能依靠愛國愛港者。一些反中亂港的政治勢力和人物總是在社會上散佈對國家對中央的不信任，在中央與特區之間挑撥和製造矛盾，挑戰中央對特區的管治權，對抗中央對特區的政策，反對特區進行國情教育，反對特區與國家的聯繫，阻礙特區融入國家的發展，破壞中央與特區的互信基礎，是“一國兩制”實施的反對和破壞力量，當然不能讓他們管治特區。同時，排除反中亂港勢力進入立法會，讓外國勢力在特區找不到代理人，裡應外合干涉牧區的事務，干擾中央對特區的管治。

　　3.有利於行政主導提高行政效能

　　完善後的選舉制度，有利於行政主導，改善行政與立法關係。有利於提高行政效率，實現良政善治。從而，有利於集中精力發展經濟，改善民生，從根本上解決香港長期面臨的深層次的問題。

　　行政主導是香港基本法確立的政治體制的一項重要原則。行政主導以行政長官為權力核心，為保障行政長官發揮作用，香港基本法規定行政長官在政治體制中具有特區首長和政府首長獨特的雙重地位，對中央和特區負有雙重責任，以及享有實權，包括廣泛的職權。為保障行政主導順暢運行，基本法規定行政與立法關係之間既互相制約又互相配合，對此作了具體制度的配套，如政府享有專屬提案權，政府對立法會負責範圍的限定等。但是，從香港歷史的角度和澳門特區的實踐角度看，立法會議員如何組成是影響行政與立法關係，影響行政主導能否發揮實際作用的一個十分關鍵的制度因素。回歸前，在相當長的時期內港英立法局是由官守議員和官委議員為主體組成，1985年才有功能組別間接選舉產生議員。在中英簽署香港問題聯合聲明後，1991年才有地區直接選舉議員。但立法局組成結構中仍保留相當比例的官守和官委議員，（當年立法局共60名議員，其中官守4人，官委18人，功能選舉21人，地區選舉18人）有利於行政主導的運行。從澳門實踐的角度看，回歸後，按照澳門基本法的規定，行政長官委任部分立法會議員，委任議員在協助解釋和推動政府政策和法案時，在加強行政與立法溝通上發揮了重要的作用，有利於行政主導。所以，無論是香港的歷史還是澳門的現實，證明了一點，立法會中有一定數量的支持行政長官依法施政的議員是十分需要和必要的。但是，香港特區成立後，由於立法會的選舉制度存在缺陷，當選的一部分立法會議員不僅鼓吹特區政治體制是三權分立，不斷擴大立法會權力，意圖將立法會淩駕行政長官之上，用立法主導取代行政主導，為反對而反對，造成了行政機關與立法機關長期對立，甚至號召“攬炒”，癱瘓特區政府。而且立法會內鬥不斷，為要脅政府，部分議員不擇手段，醜態百出阻擾法案審議和通過，造成社會治理效能嚴重下降。

　　這次“決定+修訂”從三個主要方面為落實行政主導，改變目前的混亂局面，提供制度保障。第一，規定由選舉委員會選舉產生部分立法會議員。由於選舉委員會的職能是既選舉產生行政長官人選，又選舉產生部分立法會議員，雙重職能有利於行政長官與立法會的合作。當選舉委員會委員選出行政長官人選時，就意味著認同行政長官人選的施政理念和政策。同樣，由認同行政長官人選的選舉委員會選舉產生的議員自然也會支持行政長官提出的議案和法案，成為立法會支持行政長官依法施政的支持基礎和力量，基本上可以保證兩者之間的合作。第二，規定選舉委員會選舉產生的立法會議員占較大的比例。選舉委員會選舉40名立法議員，占立法會90名議員中的較大比例，有利於在立法會形成穏定的多數。選舉委員會產生的40名議員是支持政府的基礎，以此為基礎爭取其他議員的支持，更易形成立法會的多數，取得共識，有利於政府的法案在立法會審議通過。第三，規定選舉委員會委員參與立法會候選人的提名。選舉委員會委員參與立會候選人提名，有利於排除極端“攬炒”的人、破壞基本法所確立的制度的人、勾結外國政治勢力干涉特區政治的人進入立法會，而這些人進入立法會的目的是利用制度反制度，不具有建設性，更多的是破壞性。所以，選舉委員會委員參與立法會議員候選人提名，對立法會議員理性討論和審議政府的法案是好事，是其是，非其非，有利於行政與立法的溝通，可以幫助完善政府的政策，更好的造福于市民。因此，以上這種制度安排對落實行政主導是合理的、有效的，是必要之舉。相信新的選舉制度運作後，行政主導的優勢一定能夠充分發揮，行政效率將提高，排除不必要的干擾，政府會提供更好的公共服務，改善市民的生活。

　　綜上所述，特區的選舉制度應當符合“一國兩制”的宗旨和目的，符合愛國愛港者為主體治理，符合行政主導的原則和要求。通過對特區選舉制度的修改，堵住了原先存在的漏洞，完善了制度的體系，必將使“一國兩制”更加行穩致遠。

《澳門法學》2021年第2期（總第46期）要目

【名家特約】

1.中國刑法立法的最新進展

——以《刑法修正案（十一）》新增罪名為場域

高銘暄、孫道萃（1）

2.論“一國兩制”下的香港特區選舉制度的完善

駱偉建（22）

3.中國《民法典》人格權編的立法創新與繼續完善

楊立新（33）

【“一國兩制”與“愛國者治港”】

4.愛國者治港：法理內涵及在選舉安全上的制度運用

田飛龍（52）

5.“愛國者治澳”原則與澳門特區宣誓效忠制度的完善

江華（74）

【論文】

6.澳門法院的司法審查制度作為個人自由的保障及其與香港司法審查制度比較的啟示

汪超（89）

7.“根據憲法，制定本法”：一個“中國特色”條款的起源、演進與分佈規律

杜蘇（103）

8.歐盟反恐框架下的比利時反恐刑法及其對我國的啟示

李哲（120）

9.我國預防性反恐刑法的現象透視與規範完善

李潔（139）

10.突發公共衛生事件背景下個人信息的利用和保護

馮若涵、蕭義宣（155）

11.論技術法規的法理基礎與立法技術

陳君（168）

【法制譯林】

12.卡爾·馬克思論犯罪和刑罰

米夏埃爾·帕夫利克、樊文（182）

【澳門法制動態】

13.《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》（草案）立法背景及內容簡介

澳門特區政府保安司（199）

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