读书报告|张琴：裙带关系与中国地方政治生态 ——读冯军旗《中县干部》

简介

《中县干部》是北大博士生冯军旗的毕业论文，写于2010年6月。作者在中县挂职锻炼，历任西城乡副乡长和县长助理的期间，深度访谈161个个案，且访谈对象均为中县副科级及以上干部，为研究县域官场生态积累了大量真实、翔实的一手资料。

在本书中，他通过中县干部的构成、进入、轨迹、摇篮、政绩、关系、纪律七个章节，详细地介绍了中县干部如何成为干部、如何晋升、如何打造政治家族，并进而成为县域内官场网络中的重要节点。

借助中县官场这一个案例，作者为我们描绘了一幅隐蔽秩序下中国县域官场政治生态的图景。而就中国的社会生活而言，“关系”极为紧要，是中国政治运行的基本机制之一，也是中国政治秩序和政治稳定的基础之一。运行良好的政治体系，一定是正式关系和非正式关系的良好结合，两者互相缠绕，不可或缺。

Part.1

政治家族

政治家族是古今中外共同的政治现象，遍布于各种政体。在当代中国的县级政治中，可以说每个县都存在政治家族现象。家族是血缘和姻缘的集合体，政治家族的生成和衰落等现象都对政治生态产生了重要影响。

它受政治录用优势、政治“熟人圈袒护”与政治培养和家族熏陶等因素的影响而形成，具有系统内繁殖，世袭性；家族子弟职务较高；子弟向核心、关键部门聚集；家族大小与家族核心人物的权力和位置成正比等特点。

政治家族的形成虽有利于行政效率的提高与和谐政治的发展。但其弊端也是较为突出的。一方面，庞大的政治家族网牵扯各方，复杂且难于治理；另一方面当政治家族发展为利益集团，将极大地阻扰行政，影响公平公正的干部仕途发展。

本书中，冯军旗发现政治家族在中县逐步呈现衰落的趋势，衰落原因包括：计划生育政策；干部交流政策；干部群体就业观念转变；高等教育普及。而随着高等教育在政治家族子弟中的普及，干部子弟成为中等城市以上的就业群体，意味着政治家族的衰落是未来的大趋势。

Part.2

拉票行为

在中县，民主推荐制度及票决制的实施使得“拉票行为”衍生。乡镇党委书记、县重要部门的一把手，以及县委领导和县政府领导等以“请客和送红包”为主要方式，拉拢县领导以及正科级实职干部。

拉票行为的运行与普遍存在不仅消耗了大量资金，也助长了腐败和不正之风。擅长拉关系的干部，可能为其之后的仕途埋下隐患，而实干的，不会拉关系的干部则或许因此得到埋没。因此，冯军旗认为，让干部拉不起票，这才是根本解决之道，而这需要一系列的制度设计。

Part.3

关系网和关系运作

冯军旗在这一节里，首先列举了中县官场关系网的种类，主要有血亲、姻亲、干亲、同乡、同事、同学、战友等等，这里面除了血亲是自然的、不可动摇的联系纽带，其他都是社会性的纽带，需要不断维护这层关系，才能保持长久。

通过具体事例，作者阐述了以下五种社会性关系。这些案例生动展现了中县干部通过各种社会关系，担任干部以后的发展路径。有人能力突出一路升迁，却也有人出事落马，说明关系并不是中县干部仕途发展的唯一要素，官员的仕途发展依然逃不开制度的约束。

这就很好地阐释了作者的观点：中国干部体制有两条主线，一是制度的推进和累积；二是关系的作用越来越大，这是具有中国特色的悖论。此外，冯军旗也描述了中县干部关系网的连接方式：喝酒、打牌和送礼。

干部通过中间人邀请某个领导一起喝酒，并且了解清楚其他干部的关系网，灵活安排酒局，关系自然水到渠成。为了拓宽关系网，很多干部中午就开始喝酒、打牌，一直到晚上，致使行政费用高昂。逢年过节送礼，“跑部钱进”或者构建人脉。

以此得出结论：

第一，在中国地方政治生态中，关系势力影响很大。

第二，地方政府拥有非常现代化的基础设施、行政管理设备，但是行政文化还是传统的那一套，左右人们的思想和行为，“形式主义”盛行。

第三，由于关系网的层层牵扯，干部首先考虑的自然是自己关系网内部的利益，而不是公众利益。

第四，关系网外面的人很难得到升迁的机会，甚至都无法进入体制内。

中国的干部仕途呈现出位置少、竞争者众的特点，这一特点虽然能够把更有能力的干部选拔上来，但是也造成了关系运作的盛行。在2003年，县里要提拔一名女乡镇长，竞争者是两个乡镇的党委副书记，李书平和刘艺美。事实上刘艺美比李书平更有资格担任这个职位。但是李书平通过曾任中县组织部长的北山市人事局副局长，找到了当时的北山市委组织部长，给中县县委书记打了招呼。而刘艺美则通过在市委党校的同学，找到了当时主管组织的中县县委副书记。刘艺美其实对仕途没有太大野心，她分析了当时的形势，认为无论是人脉上、经济上，她都无法和李书平竞争。最后的结果是，李书平竞争乡镇长成功，刘艺美则出任某群团一把手。

从中县干部的仕途关系运作来看，基本呈现“下推上拉”模式，所谓下推就是群众基础要好，考核要好，单位领导也要推荐自己。所谓上拉就是需要找县以上的领导，来给县里的主要领导打招呼。这种“推拉”运作后，再针对县里的主要领导运作，这样三方运作，多因素合力，才能使得仕途通畅。

Part.4

关系模型

“年龄是个宝，能力做参考，关系最重要”，在当下的中县，关系在干部的仕途中发挥着重要作用，甚至是根本性的作用。但是为什么随着干部体制不断制度化、规范化，关系还会越来越重要呢？冯军旗认为，大致是以下几个因素作用的结果

首先是市场经济带来了上层建筑的市场化，干部仕途的市场化，引发了“官场经营”等现象。其次是县乡官场的过度竞争。作为中国干部群体中数量最多的一部分，却有着较少的晋升岗位，这种矛盾带来的就是晋升的残酷竞争，竞争也进而引发了关系的流行。再者是关系的正反馈效应，关系确实是能够带来干部的晋升。最后是中国社会和政治文化的影响以及制度和规则的实施问题。中国社会是一个伦理社会，人情社会，也是一个关系本位的社会。

经过实地调研，冯军旗提出了关系和干部仕途的双环模型。在这个模型中，内环是现行的干部政策和规章制度，外环则是关系运作，外环围绕内环旋转。而在外环与内环的连接环节，有着两个最重要和最隐蔽的部分书记办公会和县委常委会。

书记办公会主要由掌握核心权力的领导层构成，是干部人选的酝酿阶段，它确定了干部调整的原则范围以及基本人选。而县委常委会则是干部调整最重要也最正式的程序会议。一个干部的职务调整必须进入常委会，才算尘埃落定。

为更好理解这个模型，我们来看看几个典例。

1、司法局。根据中县的规定，干部身份是提拔为副科级干部的必要前提。而在具体的实践中，一位从来没有任过中层的人，却因为政法委书记的打招呼被破格提拔为副主任科员，引起司法局干部们的巨大反响。

2、统计局。也是一位从未干过中层的干部，因为哥哥任省农调队的领导，能够给中县的统计工作带来很大的利益，结果被提拔为商务局副主任科员。

双环模型彰显了“关系”在中县干部仕途格局中的根本性的作用，一方面说明中国干部的制度化还有很长的路要走，另一方面也说明政治行为深深根植于政治文化传统中。